再談低速電動車標準：監(jiān)管比照摩托車還是汽車？

3月中旬的，位于山東省德州市的北方電動自行車批發(fā)市場十分冷清，看車的人屈指可數，經銷商們閑坐在店門口打發(fā)時間。

“市場從今年初開始就不行了?！苯涗N商們表示，從2016年年底開始的低速電動車國標制定風波，讓買賣雙方都陷入觀望。

據山東省汽車行業(yè)協會常務副會長兼秘書長魏學勤透露，今年1月，山東省低速電動車銷量同比下滑超過30%；2月的銷量同比下滑了25%，“而以往的年均增速都超過50%”。

低速電動車目前并沒有明確定義，一般指時速在70公里以下、采用純電動動力的四輪車，市場售價在1萬-3萬元之間。由于輕便實用、價格低廉，低速電動車在三四線城市及農村地區(qū)廣受歡迎，山東、河南、河北是主要生產和銷售地區(qū)。粗略統(tǒng)計，低速電動車2016年銷量超百萬輛，是同期中國新能源汽車銷量的2倍有余。雖然低速電動車也以電池為動力，但不屬于中國政府定義的新能源汽車類別。

社會需求廣泛、銷售火爆的低速電動車，迄今仍游走于灰色地帶，未被納入任何管理體系。因其監(jiān)管牽涉多個部門，各部門在公共安全、產業(yè)發(fā)展、滿足需求等各方面存在不同利益訴求，層面的行業(yè)標準遲遲難以達成共識。

2016年10月，國務院批復同意工信部、發(fā)改委等五部委上報的關于低速電動車管理問題的請示，《四輪低速電動車技術條件》標準工作組隨后成立，并于當年年底前先后舉辦了三次討論會。據財新記者了解，目前草案內容已提交各部委商議。

然而，原本預計于今年“兩會”前正式出臺的低速電動車標準，因各方博弈劇烈而陷入膠著狀態(tài)。據知情人士透露，標準草案以接近乘用車的標準制定，在草案內容提交后，山東省汽車行業(yè)協會向工信部、國標委發(fā)函，認為應當參照摩托車標準制定——后者對低速電動車生產大省山東顯然更為有利。

這兩種不同的標準意味著低速電動車面臨生死關。“如果參照乘用車標準，幾乎現有的低速電動車廠商都要倒閉。而如果參照摩托車標準，情況就會好得多，實力較強的廠商可以升級產品得以保全，實力不行的被淘汰?！币晃淮笮偷退匐妱榆噺S商人士表示。

負責標準起草的專家組組長、中國汽車工業(yè)協會常務副秘書長董揚在接受財新記者采訪時表示，國標制定當以社會公共利益為重，市場需求、企業(yè)利益為次?！爱斍罢咧贫ǖ闹饕繕耸窍退匐妱榆嚨姆欠ㄉa、使用問題，以什么樣的標準監(jiān)管則需通過部委之間的協調來統(tǒng)一?！彼f。

“野蠻”生長

低速電動車曾以“老年代步車”概念流行，但近年越來越多的農村中年人甚至城市上班族也開始用其代步。在北京街頭，也時常能見到低速電動車的身影。

低速電動車無需上機動車牌照，也不用通過駕照考試，游離在公共交通的監(jiān)管體系之外。2009年起，媒體陸續(xù)曝光山東小作坊大量生產山寨電動汽車，安全問題堪憂，低速電動車產業(yè)幾度陷入風口浪尖。

德州市武城縣以低速電動車小作坊集中地而聞名，當地人士告訴財新記者，媒體曝光后，小作坊卻愈發(fā)興起，直到近期環(huán)保監(jiān)管壓力加強，一些小作坊陸續(xù)被關停，現在仍有不少企業(yè)在偷偷生產。

“小作坊生產的產品并不是低速電動車的市場主流，產量不高，也不在行業(yè)協會統(tǒng)計范圍內。”魏學勤稱，協會認定的22家會員企業(yè)基本具備汽車生產四大工藝條件。汽車四大工藝是指：沖壓、焊裝、涂裝和總裝。

根據對22家會員企業(yè)的統(tǒng)計，2016年，僅山東省的低速電動車產、銷量就分別達到了62.26萬輛和61.83萬輛，同比均增長47.76%，產銷量均占全國總量的50%以上。而當年全國新能源汽車產量為51.7萬輛，銷售50.7萬輛，產銷量同比增長也超過五成。

山東成為低速電動車大省，離不開地方政府的支持。2010年至2012年，山東省政府連續(xù)三年集中采購低速電動車，總計1383輛用于基層公務用車。這成為官方支持發(fā)展的信號。2012年，山東省還在新能源汽車發(fā)展規(guī)劃中明確提出，到2015年全省低速電動車生產規(guī)模達到30萬輛，到2020年達到100萬輛。

“這兩年經過行業(yè)洗牌，山東省集中了一批比較的低速電動車企業(yè)?！蔽簩W勤說。業(yè)內人士也指出，山東、河南等地產業(yè)以重化工為主，缺乏實力較強的整車生產制造企業(yè)，低速電動車成為當地突破的路徑之一。

在支持者看來，低速電動車沒有任何政策支持卻自發(fā)成長起來，證明了它的市場需求和生存能力。“低速電動車是電動自行車和摩托車的升級版，在不增加購買成本和使用成本下，給普通群眾一個更加遮風擋雨的機動交通工具。”德州富路集團董事長陸付軍說，該公司是山東主要的低速電動車生產企業(yè)。

但爭議的另一方認為，低速電動車誕生伊始就帶著“原罪”。董揚指出，低速電動車的時速接近機動車，卻沒有經過機動車的生產檢測程序，也不配備相應的保險、牌照，屬于“非法”產業(yè)?！盀槭裁磿袔资f輛產品特性比照機動車的低速電動車在生產？”董揚認為，中國汽車產業(yè)實行生產準入制度，傳統(tǒng)燃油車資質已不再新批，因此很多企業(yè)通過低速電動車切入汽車業(yè)；其次，很多農村及城郊地區(qū)確實存在機動出行需求，低速電動車價格低廉正好契合；同時政府管理不到位，導致低速電動車生產環(huán)節(jié)有漏洞。

不過，經歷了近十年的發(fā)展，低速電動車市場已經蔚然成勢，僅山東現在就有200多家低速電動車企業(yè)，全國則有1000多家。

監(jiān)管比照摩托車還是汽車？

2008年，直屬國標委的全國四輪全地形車標準化技術委員會成立，當時主管部門就曾考慮引入歐洲的四輪摩托車管理規(guī)范。

“歐洲對于摩托車的監(jiān)管只有一個標準體系，分為L1到L7。但在中國被人為地切割成了兩個體系，其中L1到L5屬于摩托車，L6、L7屬于四輪全地形車?！蔽瘑T會一位專家告訴財新記者，低速電動車剛開始出現時，委員會就曾建議將其定義為四輪摩托車。

中國《道路交通安全法》《機動車運行安全技術條件》將機動車分為汽車、低速汽車（農用運輸車）、摩托車三類，其中汽車分為乘用車與商用車。乘用車涵蓋轎車、微型客車及不超過九座的輕型客車，包括轎車、多用途車（MPV）、運動型多用途車（SUV）等類型。

上述專家認為，在摩托車相關條款（GB7258標準）中加入四輪摩托車條款，重量、外廓尺寸與摩托車類同，在相關牌照、駕駛證管理規(guī)定中將四輪摩托車比照三輪摩托車管理，即可解決當前低速電動車的道路交通管理問題。但因部分政府部門反對，這一提議終未獲通過。公安部是持反對意見的部委之一，其認為低速電動車與傳統(tǒng)燃油乘用車的車型接近，如按摩托車分類，基層交警執(zhí)法可能面臨識別困難。

尋求納入摩托車管理遇阻，至2014年前后，進入汽車領域成為政策制定者探索的新方向。但納入汽車乘用車體系管理，意味著低速電動車的生產和使用成本將大幅提高，在行業(yè)內引起極大爭議。

“如按乘用車管理的話，駕駛執(zhí)照起碼是C本，很多低速電動車的用戶是無法考取駕照的群體，市場規(guī)模會急速縮小。”陸付軍表示，此外，把低速電動車歸到乘用車體系，意味著要符合相應的生產技術標準，以及路權、牌照、保險體系，這會對現行新能源汽車管理體系造成沖擊，即新能源汽車會有兩個標準。

2012年7月9日，國務院印發(fā)《節(jié)能與新能源汽車產業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2012-2020年）》，文件指出：新能源汽車是指采用新型動力系統(tǒng)，完全或主要依靠新型能源驅動的汽車，主要包括純電動汽車、插電式混合動力汽車及燃料電池汽車。時任發(fā)改委產業(yè)協調司副司長陳建國曾特別強調，“低速電動車不屬于新能源汽車”。

搖擺之間，低速電動車的身份屬性未有定論，全國統(tǒng)一標準也遲遲沒有推出。地方政府則試探性出臺了低速電動車地方管理政策。

2012年，山東省政府簽發(fā)52號文件，部署在5市38縣自行開展低速電動汽車生產試點。根據規(guī)定，達到一定生產標準的低速電動車可在經信部門備案，車主購買獲備案的車輛后，能到交管部門掛帶“電”字的牌照，駕駛者需持C3以上駕駛證才能開車上路。

2016年9月，河南省也開放了十個低速電動車示范區(qū)，規(guī)定符合標準的低速電動車可在示范區(qū)域內實現市場互認、產品互認、無障礙銷售運行。此外，河北邢臺、四川雅安、山西大同等地也出臺了低速電動車相關管理辦法，在路權、牌照、駕駛證、續(xù)駛、里程、時速、質保期等方面做了相關規(guī)范。

這些政策執(zhí)行并不嚴格。財新記者在山東濟南、德州等地見到，確實有部分低速電動車裝有“電”字牌照，但多數車輛仍是無牌駕駛。多位低速電動車經銷商也稱，“上不上牌照都無所謂，交警部門不管”。

低速電動車究竟有多大安全隱患？因低速電動車多數不上保險，并無系統(tǒng)數據可查。德州市事故管理中隊的一位交警稱，該中隊處理的低速電動車安全事故不多，主要是一些車輛擦撞等小型事故。

山東省汽車行業(yè)協會提供的數據顯示，2014年協會與山東省保險中介協會實施了低速電動車保險試點，通過三年間對山東省內46716輛低速電動車的跟蹤調查顯示，低速電動車的第三者責任風險損失率為31.67%，而同口徑燃油掛牌私家車的第三者責任風險損失率為42.11%。魏學勤稱，協會聯盟內22家會員企業(yè)的出廠車輛均需要購買商業(yè)保險。

重啟國標制定

處于停滯狀態(tài)的低速電動車監(jiān)管問題，在2016年下半年再次啟動。2016年10月13日，工信部發(fā)布公告表示，國務院已批示同意工信部、發(fā)改委、科技部、公安部、交通運輸部于2015年上報的《關于低速電動車管理有關問題的請示》，明確“升級一批、規(guī)范一批、淘汰一批”（“三個一批”）的工作思路。當月底，標準委正式立項并下達推薦性標準《四輪低速電動車技術條件》的制定計劃。11月18日標準工作組成立并召開次會議。工信部、公安部、交通部、工商總局、標準委、認監(jiān)委等部門，中國汽車技術研究中心、中國汽車工業(yè)協會、中國汽車工程學會等行業(yè)機構均參與其中。

“低速電動車的標準如何制定，可能是當前中國汽車產業(yè)復雜、困難的問題，涉及各方利益博弈。當前各方比較接受的是分類管理，一類歸入摩托車類，一類參照日本歸為輕型四輪車。”負責標準起草的專家組組長董揚說。

各部委對上述兩種方案尚未達成一致意見。在標準制定過程中，山東省公安廳交通警察總隊向公安部交管局發(fā)出《關于山東省德州市開展四輪低速電動車規(guī)范管理試點有關問題的請示》，卻得到了措辭嚴厲的回復——2016年12月19日，公安部回復稱，生產、銷售低速電動車違反法律法規(guī)及機動車生產管理制度，對違法生產的低速電動車登記管理違反《道路交通安全法》，應予堅決取締。

八天后，“四輪低速電動車標準工作組第二次會議”召開，但在會議討論技術條件文本時，標準草案名稱突然變成《四輪低速電動汽車技術條件》。雖然只是多加了一個“汽”字，但在業(yè)內引起了巨大的不安，這預示標準將以汽車的標準或接近汽車的標準制定。

知情人士指出，國標委立項時指定了兩家標準起草單位，即中國汽車技術研究中心和上海機動車檢測中心，前者承擔汽車標準的制定修改，傾向將低速電動車歸為汽車；而后者負責承擔摩托車和四輪全地形車的標準制定，傾向支持低速電動車歸為摩托車。

“草案名稱變化與實際執(zhí)筆者有關，中國汽車技術研究中心主導了草案的執(zhí)筆，上海機動車檢測中心的意見沒有得到重視。”該人士稱。

董揚亦向財新記者表示，工作組主要參考了中國汽車技術研究中心的建議。他表示，研究中心設有專門研究低速電動車的團隊，前期已作了大量的調研。

12月30日，標準工作組第三次會議召開，明確低速電動車搭載動力電池為鋰電池，否定鉛酸電池作為低速電動車動力源； 車身尺寸明確長度上限為3.5米，寬度上限為1.5米；正面、側面碰撞測試要達到40公里/小時等。對于這些規(guī)定的嚴格程度，各方存在爭議。董揚表示，草案參照農用車和日本輕四輪的經驗，已經非常寬松，“標準制定的思路是讓它變小一些，變慢一些。低速電動車不是普通的消費產品，在安全性上不能降低要求”。但多位低速電動車企業(yè)的人士稱，目前大多數低速電動車企業(yè)無法達到草案的要求。他們認為，應該參照歐盟的L6、L7標準來制定，不規(guī)定大小、重量等條件，“山東省汽車行業(yè)協會成員企業(yè)每年有上萬輛電動車出口到歐盟等國，已經符合歐盟的規(guī)定，卻無法滿足國內當前的草案要求。”

接近山東汽車工業(yè)協會的人士透露，在草案內容提交后，山東省汽車行業(yè)協會向工信部、國標委發(fā)函表示反對，指出低速電動車標準草案過于嚴格，違背國務院批準的“三個一批”精神，大量低速電動車企業(yè)無法生存。

標準制定由此陷入停滯。此前業(yè)內預計，低速電動車標準原預計在今年“兩會”前出臺，但截至目前，標準制定仍未有新的動作。

新能源汽車的沖擊

身份未定的低速電動車，已面臨傳統(tǒng)汽車企業(yè)的競爭。今年，北汽新能源、眾泰、力帆等均推出了低價位的新能源車型，如北汽新能源EC180，售價4.98萬元；眾泰推出的E30價格也只有4.58萬元，這對低速電動車企業(yè)具有極大的沖擊力。

“政策要求我們用鋰電池，不享受新能源汽車補貼。高速車（指新能源汽車）一臺賣49800元，但可享受數萬元的補貼。拿的補貼來和我們競爭，這個條件是不公平的?！?月3日，雷丁技術研究院院長楊安志在“2017中國低速電動車大會”上說。

中國對新能源汽車提供財政補貼政策，分為中央財政補貼和地方財政補貼。按2016年底公布的補貼標準，續(xù)航里程百公里以上電動汽車可享受低2萬元中央財政補貼，地方補貼不超過中央的一半。享受財政補貼的前提是進入新能源汽車推廣應用目錄，中國政府專門針對新能源汽車制定了新的準入政策，但業(yè)內人士稱，即便已降低門檻，低速電動車企業(yè)也無法達到。

目前，標準制定各方透露出來的信息是，低速電動車將不得繼續(xù)使用鉛酸電池，必須換用鋰電池，這主要考慮的是鉛酸污染的問題。對此，中國工程院院士楊裕生在上述論壇中指出，中國鉛酸電池產業(yè)鏈出現的污染問題，是由于法規(guī)不健全、監(jiān)管不力，這是管理的問題，要通過管理和技術進步消除，而非禁用了事。他表示，低速電動車電池品種應由企業(yè)選擇，讓市場當“裁判員”。

董揚則認為，一方面，鉛酸的污染問題反映整個社會管理能力欠缺，難以依靠廠家自身回購來解決，所以需要加強政策手段；另一方面，當前政策制定的爭議點過多，減少爭議有利于各方妥協。

據財新記者了解，低速電動車所用的一組鉛酸電池價格在5000元左右，而鋰電池的價格高出約1倍。若按標準草案的要求，加上車身改造等成本，每輛低速電動車的成本預計上浮1萬元左右。

“低速電動車看起來銷售很多，實際上大多在拼價格戰(zhàn)，利潤空間很小，很難再壓低價格了。但新能源汽車有補貼，他們可以繼續(xù)壓低價格和我們競爭。”御捷集團樂唯銷售總經理吳士寅說。

隨著標準制定陷入停滯，低速電動車銷售進入困境。今年3月的樂唯招商會上，吳士寅告訴財新記者，以往招商會門庭若市，今年經銷商普遍持觀望態(tài)度，訂單慘淡，“我們都盼著國標政策盡快出臺”。